Περιοδικό Εκτός Γραμμής, Τεύχος 25 / Απρίλιος 2010

Το «Πρόγραμμα Καλλικράτης» αποτελεί μια ιστορική τομή στη διοικητική οργάνωση και λειτουργία του ελληνικού κράτους. Ολοκληρώνει τη διαδικασία διοικητικής αναδιάρθρωσης που σηματοδοτήθηκε με το «Σχέδιο Καποδίστριας» και το νέο Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων (2006), αναδιατάσσοντας και συμπληρώνοντας τις διαρθρωτικές τομές. Ταυτόχρονα, ο «Καλλικράτης» επικαιροποιεί την αστική στρατηγική, αφού ευθυγραμμίζεται τόσο με τις χωροταξικές-αναπτυξιακές κατευθύνσεις που εκπορεύονται από την Ε.Ε. και την εξέλιξη της ΟΝΕ, όσο και με τη συγκυρία που διαμορφώνει η διεθνής οικονομική κρίση.

Γενικά μιλώντας, οι διοικητικές μεταρρυθμίσεις δεν αποτελούν κάποια «καινοτόμα» διαδικασία. Η αναντιστοιχία που προκύπτει ανάμεσα στις διοικητικές δομές ή λειτουργίες και τις απαιτήσεις της παραγωγικής διαδικασίας, σε μεταβαλλόμενες οικονομικές και αναπτυξιακές συνθήκες, έχει αποτελέσει την αιτία είτε μερικών είτε ευρύτερων διοικητικών και θεσμικών αναδιαρθρώσεων, που διαμόρφωσαν τη διοικητική δομή του ελληνικού κράτους. Η απόπειρα διοικητικής μεταρρύθμισης που ολοκληρώνεται με τον «Καλλικράτη» πρέπει να ιδωθεί στο πλαίσιο των κατευθύνσεων της ευρωπαϊκής χωροταξικής πολιτικής, όπως διατυπώθηκαν στο «Σχέδιο Ανάπτυξης του Κοινοτικού Χώρου» (1999) και των απαιτήσεων της διαδικασίας της ΟΝΕ που αποσαφήνισαν, τουλάχιστον σε επίπεδο στρατηγικού σχεδιασμού, τους ειδικούς ρόλους που καλούνται να διαδραματίσουν οι ευρωπαϊκές περιφέρειες ως σχετικά «αυτόνομες» αναπτυξιακές μονάδες στο εσωτερικό του ενιαίου ευρωπαϊκού οικονομικού χώρου, ενώ καθόρισαν και αναπτυξιακές κατευθύνσεις που ενσωματώθηκαν στην ελληνική χωροταξική πολιτική.

Η πολιτική ουσία της μεταρρύθμισης

Το «Πρόγραμμα Καλλικράτης» αποτελεί μια απόπειρα «πολιτικής ολοκλήρωσης» της δομής του ελληνικού κράτους και προσαρμογής του στο ευρωπαϊκό κεκτημένο διοίκησης και οργάνωσης των οικονομικών λειτουργιών σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο. Πρόκειται για μια προσπάθεια εσωτερικής αναδιάταξης, «αποσυγκεντροποίησης» των λειτουργιών της κρατικής μηχανής, με στόχο την αποσυμφόρησή τους από εκτελεστικές πράξεις, οι οποίες πλέον μεταφέρονται στο χώρο της λεγόμενης αυτοδιοίκησης. Με τον τρόπο αυτό ενισχύεται η επιτελική λειτουργία του κράτους, ως προς τον σχεδιασμό των βασικών στρατηγικών αξόνων της καπιταλιστικής αναδιάρθρωσης.

Η νέα διοικητική μεταρρύθμιση εξυπηρετεί μια πολυεπίπεδη στρατηγική: Καταρχάς επανοργανώνει και ορθολογικοποιεί τη λειτουργία των επιπέδων διοίκησης του κράτους ώστε να ικανοποιούν με επάρκεια την ανάγκη εξειδίκευσης των αναπτυξιακών κατευθύνσεων. Με την αναδιάταξη των πολιτικών μηχανισμών εκπροσώπησης, ενισχύει περαιτέρω την πολιτική και θεσμική θωράκιση του κράτους, απέναντι στον λαϊκό παράγοντα αλλά ακόμη και απέναντι σε εσωτερικές αντιθέσεις του συνασπισμού εξουσίας. Οδηγεί, τέλος, στην ένταση των ανταποδοτικών και ιδιωτικοοικονομικών κριτηρίων στη λειτουργία των ΟΤΑ, μέσω της απόδοσης λειτουργιών στο ιδιωτικό κεφάλαιο (σε τοπικό αλλά και σε περιφερειακό επίπεδο) και της περικοπής των κοινωνικών δαπανών στην προσπάθεια αποδόμησης του «κοινωνικού κράτους», στο πλαίσιο της «δημοσιονομικής προσαρμογής».

Τα χαρακτηριστικά της νέας διοικητικής οργάνωσης

Με τον «Καλλικράτη» αναδιατάσσονται ριζικά τα επίπεδα διοίκησης του κράτους: Συγκροτούνται 13 νέες Περιφερειακές Αυτοδιοικήσεις (Περιφέρειες) και περίπου 370 νέες Τοπικές Αυτοδιοικήσεις (Δήμοι, ο αριθμός και τα όρια τους δεν έχουν ακόμη οριστικοποιηθεί), με κυριότερο χαρακτηριστικό τη μεταφορά διοικητικών και εκτελεστικών αρμοδιοτήτων από υψηλότερα σε χαμηλότερα επίπεδα διοίκησης και τη διόγκωση του κάθε επιπέδου διοίκησης, περιφερειακού και τοπικού. Συγκροτούνται ακόμη 7 Γενικές Διοικήσεις οι οποίες αποτελούν έναν ενδιάμεσο διοικητικό μηχανισμό μεταξύ του στενού πυρήνα του κράτους και των δύο βαθμών αυτοδιοίκησης, ενισχύοντας τον επιτελικό ρόλο του κράτους, καθώς θα αναλάβουν το ρόλο της εποπτείας, τόσο σε σχέση με την εξειδίκευση της αναπτυξιακής στρατηγικής, όσο και σε σχέση με την κατανομή των οικονομικών πόρων.

Οι 13 νέες Περιφέρειες, που συγκροτούνται ως άθροισμα των σημερινών Νομαρχιών αλλά σε αυτές θα υπαχθούν και υπηρεσίες που σήμερα ανήκουν σε διάφορα Υπουργεία, επιφορτίζονται με το έργο να εξειδικεύουν και να υλοποιούν συγκεκριμένες αναπτυξιακές κατευθύνσεις, να προωθούν έργα και προγράμματα στηρίζοντας συγκεκριμένες κεφαλαιακές μερίδες. Κομβικός καθίσταται ο ρόλος τους για τα έργα και τις υποδομές σε επίπεδο περιφέρειας (υπεραστικά οδικά δίκτυα, λιμάνια, διαχείριση αποβλήτων, δια βίου εκπαίδευση κ.ά.). Είναι ενδεικτικό ότι η Περιφέρεια πλέον (και όχι το κεντρικό κράτος) θα αποφασίζει για την κατανομή των κονδυλίων των ΠΕΠ και του ΕΣΠΑ, το σχεδιασμό αλλά και την ανάθεση των μεγάλων έργων της περιοχής της.

Μεσοπρόθεσμα, η αντιστοίχηση με την περιφερειακή οργάνωση της Ε.Ε. και η συμμετοχή στην «Επιτροπή των Περιφερειών» θα οδηγήσει σε άμεση συνάφεια των πολιτικών που θα ασκούνται σε περιφερειακό επίπεδο (και των αντίστοιχων κονδυλίων) με τις κατευθύνσεις της Ε.Ε. Ο εξισορροπητικός ρόλος του κεντρικού κράτους στην περιφερειακή ανάπτυξη σταδιακά θα καταργηθεί, για να δώσει τη θέση του στον κεφαλαιακό ανταγωνισμό ανά περιοχή και τις αντίστοιχες πιέσεις προς τους εργαζόμενους να προσαρμοστούν στις νέες απαιτήσεις κεφαλαιακής συσσώρευσης, ενώ αναπόφευκτα θα οδηγήσει και σε διεύρυνση του χάσματος μεταξύ αναπτυγμένων (πλούσιων) και υπανάπτυκτων (φτωχών) περιφερειών.

Με το «Πρόγραμμα Καλλικράτης» συνενώνονται οι υπάρχοντες δήμοι (1034 σήμερα) ώστε να δημιουργηθούν το μέγιστο 370 νέοι Δήμοι, στοιχείο που ίσως είναι το κρισιμότερο στην όλη αναδιαρθρωτική διαδικασία, τόσο λόγω του ειδικού αναπτυξιακού βάρους που έχουν τα αστικά κέντρα με μητροπολιτικά χαρακτηριστικά για το σύνολο της κεφαλαιακής κερδοφορίας, όσο και για περιοχές που συγκεντρώνουν τις αναγκαίες συνθήκες για υλοποίηση συγκεκριμένων επενδύσεων (τουρισμός, φυσικά διαθέσιμα). Οι προβλεπόμενες συνενώσεις περιλαμβάνουν πλέον και τους αστικούς δήμους των πολεοδομικών συγκροτημάτων Αθηνών και Θεσσαλονίκης (το νέο Ρυθμιστικό Σχέδιο της Αθήνας ενδεχομένως θα αποδώσει ιδιαίτερο βάρος στην αξιοποίηση των πρώην ολυμπιακών εγκαταστάσεων) και την περαιτέρω ενοποίηση των επαρχιακών δήμων.

Παράλληλα, το πέρασμα της αρμοδιότητας των κοινωνικών υπηρεσιών (σχολεία, νηπιαγωγεία, δημόσια υγεία, πολιτισμός κ.λπ.) από τις Νομαρχίες και τα Υπουργεία στους νέους Δήμους θα έχει συγκεκριμένες επιπτώσεις: οι Δήμοι, με την ελλιπή χρηματοδότηση, θα κληθούν να «εξορθολογίσουν» τις κοινωνικές δαπάνες εισάγοντας ακόμα πιο έντονα τη λογική της ανταποδοτικότητας στις παροχές, της αυτοχρηματοδότησης και της σύμπραξης με το ιδιωτικό κεφάλαιο στα αναγκαία έργα (σχολικά κτίρια, κέντρα νεότητας κ.ά.) και τη δραστική αύξηση των δημοτικών τελών. Προφανώς όλα αυτά θα οδηγήσουν στην περαιτέρω αποδιάρθρωση του κοινωνικού κράτους, την ένταση της ταξικής διάρθρωσης των τοπικών κοινωνιών (πλούσιοι και φτωχοί Δήμοι) και τις κοινωνικές ανισότητες στις αστικές περιοχές, ενώ το όλο σχέδιο θα οδηγήσει σε ακόμα μεγαλύτερη εγκατάλειψη της υπαίθρου από αυτή που ήδη έχει προκαλέσει η υλοποίηση του «Καποδίστρια».

Η μείωση των Δημοτικών Επιχειρήσεων, παρότι παρουσιάζεται ως απάντηση στις αλόγιστες «σπατάλες» των Δήμων και στα «ρουσφέτια», στην πραγματικότητα θα σημάνει χιλιάδες απολύσεις εργαζομένων (συμβασιούχων και όχι μόνο –φαίνεται ότι οι επιταγές του ΔΝΤ για απολύσεις εργαζομένων από το δημόσιο και κατάργηση θέσεων εργασίας, θα ξεκινήσουν να υλοποιούνται μέσω του Καλλικράτη) και υποβάθμιση των κοινωνικών υπηρεσιών. Παράλληλα, πολλές από τις αντιδραστικές τομές στην εκπαίδευση, την υγεία, τις εργασιακές σχέσεις, ακόμη και τη λειτουργία των κατασταλτικών μηχανισμών, που μέχρι πρότινος δεν κατάφεραν να εμπεδωθούν, θα γίνει προσπάθεια να περάσουν μέσα από τους νέους Δήμους και τις Περιφέρειες που θα έχουν ενισχυμένες αρμοδιότητες στους τομείς αυτούς. Τα τοπικά σύμφωνα απασχόλησης, οι διορισμοί και το εργασιακό καθεστώς των εκπαιδευτικών, τα αναλυτικά προγράμματα των σχολείων, τα Κέντρα Υγείας είναι μερικά μόνο παραδείγματα από τις νέες αρμοδιότητες που θα «χειριστούν» οι νέοι Δήμοι και οι Περιφέρειες.

Βασικό στόχο της διοικητικής μεταρρύθμισης αποτελεί η άμεση εξοικονόμηση πόρων, που θα προκύψει από την αλλαγή της λειτουργίας των μηχανισμών διοίκησης (π.χ. μείωση δημοτικών επιχειρήσεων, απολύσεις, αξιοποίηση κτηριακού αποθέματος κ.ά.) και η σύνδεση της χρηματοδότησης της Τοπικής Αυτοδιοίκησης με την απορρόφηση ίδιων πόρων. Το τελευταίο, εκτός από τη δραστική αύξηση των δημοτικών τελών, σχετίζεται επίσης με την είσπραξη του ΦΠΑ και του Φόρου Ακίνητης Περιουσίας. Το κράτος επιχειρεί να αποδεσμευτεί από την υποχρέωση χρηματοδότησης των δύο βαθμών αυτοδιοίκησης, συνδέοντας την κατανομή πόρων με την υλοποίηση συγκεκριμένων αναπτυξιακών δράσεων μέσα από ευρωπαϊκά και εθνικά αναπτυξιακά προγράμματα (ΠΕΠ, ΕΣΠΑ, Θησέας). Δεν πρόκειται μόνο για μια προσπάθεια προσαρμογής στα μέτρα λιτότητας του Προγράμματος Σταθερότητας, αλλά για την απεμπόληση, σε πολιτικό και ιδεολογικό επίπεδο, των τελευταίων ιχνών άσκησης κοινωνικής πολιτικής, με την κατανομή των εθνικών και κοινοτικών πόρων με αυστηρά αναπτυξιακά κριτήρια.

Η πολιτική και ιδεολογική θωράκιση του κράτος

Η απευθείας εκλογή των νέων Περιφερειαρχών θα προσδώσει πολιτική νομιμοποίηση και συναίνεση στις πολιτικές επιλογές της περιφερειακής αυτοδιοίκησης, οι οποίες είναι στενά προσδεμένες με κρίσιμες αναπτυξιακές επιλογές του κράτους. Στην πραγματικότητα το κράτος, παρόλο που η συνέχεια στην υλοποίηση μιας κρατικής πολιτικής είναι αδιάκοπη, «φαινομενικά» αποδεσμεύεται από την ευθύνη των πολιτικών του επιλογών, που είναι πλέον αποτέλεσμα της «λαϊκής εντολής». Επιπρόσθετα με τις διευρυμένες αρμοδιότητες (περιφέρειας και δήμου) ανάθεσης έργων και την εξειδίκευση στις τοπικές αναπτυξιακές δυνατότητες αλλά και στον κατά τόπους ταξικό συσχετισμό δύναμης, μπορεί να εξασφαλίσει ευρύτερες συμμαχίες με κοινωνικά στρώματα ή/και κεφαλαιακές μερίδες, αναδιαρθρώνοντας τους τοπικούς συνασπισμούς εξουσίας.

Υπάρχουν δύο ακόμη παρεπόμενα της γεωγραφικής μεγέθυνσης των νέων Δήμων, που θα συμβάλλουν στην περαιτέρω αποστείρωση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης από την εκπροσώπηση συμφερόντων των λαϊκών στρωμάτων. Η εκλογική διαδικασία στους διογκωμένους Δήμους και τις Περιφέρειες αποκτά περισσότερο κεντρικοπολιτικό χαρακτήρα, ελαχιστοποιώντας έτσι όχι μόνο τη δυνατότητα εκπροσώπησης πολιτικών σχηματισμών της Αριστεράς και γενικά πολιτικών σχηματισμών που δεν αναγνωρίζονται «άμεσα» στο κεντρικό πολιτικό σκηνικό, αλλά ακόμη και διαφορετικών πολιτικών σχεδίων του αστισμού (π.χ. «αντάρτες» υποψήφιοι). Ταυτόχρονα, περιορίζεται το πολιτικό βάρος και η δυνατότητα παρέμβασης των επιτροπών κατοίκων και κάθε αγωνιζόμενου κομματιού (όπως ήταν οι παρεμβάσεις σε δημοτικά συμβούλια, λαϊκές συνελεύσεις κ.ά.). Η διεύρυνση του εκλογικού σώματος στους Δήμους και τις Περιφέρειες θα ενδυναμώσει τεχνητά την επιρροή των αστικών κομμάτων και θα ελαχιστοποιήσει την επιρροή των μικρότερων συνδυασμών.

Για μια μάχιμη παρέμβαση της αντικαπιταλιστικής αριστεράς

Το «Πρόγραμμα Καλλικράτης» αποτελεί μια σημαντική αντιδραστική τομή, που προωθεί την αναδιάρθρωση του κρατικού μηχανισμού σε αναλογία με τη συνολικότερη προσπάθεια της καπιταλιστικής αναδιάρθρωσης και πρέπει να ιδωθεί σε σχέση τόσο με την παράλληλη απόπειρα αλλαγής του εκλογικού νόμου, όσο και ως όχημα υλοποίησης πλευρών της δημοσιονομικής πολιτικής λιτότητας και προσαρμογής του Προγράμματος Σταθερότητας.

Απέναντι σε διαχειριστικές τοποθετήσεις της ρεφορμιστικής αριστεράς, που είτε περιορίζονται σε μια «οικονομίστικη» κριτική περί «ελλείμματος πόρων» (ΚΚΕ), είτε ακόμη χειρότερα εκκινούν από τοποθετήσεις περί «πραγματικής αυτοδιοίκησης» (ΣΥΝ-ΣΥΡΙΖΑ), οδηγώντας (ειδικά οι δεύτερες) στην εμπέδωση των κυρίαρχων πολιτικών και ιδεολογικών επιλογών, απαιτείται μια σαφής τοποθέτηση της αντικαπιταλιστικής αριστεράς ενάντια στο «Πρόγραμμα Καλλικράτης». Μια τοποθέτηση που να προβάλλει τον πραγματικό ρόλο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης ως μέρος του κρατικού μηχανισμού, τις επιπτώσεις του «Προγράμματος Καλλικράτης» στους όρους ζωής των κατοίκων, στις δημοκρατικές κατακτήσεις και στη δυνατότητα διεκδικήσεων των εργαζομένων, τη στιγμή μάλιστα που η προσπάθεια θωράκισης και στεγανοποίησης της Τοπικής Αυτοδιοίκησης καταδεικνύει τη βαρύτητα που έχουν αποκτήσει –ιδιαίτερα την τελευταία περίοδο– η ύπαρξη και η παρέμβαση κινήσεων πόλης, σχημάτων γειτονιάς και τοπικών κινημάτων ενάντια στις κυρίαρχες επιλογές.

Η συσπείρωση και η κοινή δράση ενός κοινωνικού δυναμικού από κατοίκους, τοπικές παρεμβάσεις και ευρύτερες δυνάμεις της Αριστεράς, ανά δήμο αλλά και συνολικά, αποτελεί αναγκαιότητα για να ξεδιπλωθεί ένα μέτωπο αντιπαράθεσης στο «Πρόγραμμα Καλλικράτης», που θα διεκδικεί την ανατροπή του, μέσα από την κινηματική δράση, διαμορφώνοντας καλύτερους όρους για το λαϊκό κίνημα σε μια κρίσιμη περίοδο. Ο ρόλος της ΑΝΤΑΡΣΥΑ στην οικοδόμηση ενός τέτοιου μετώπου πρέπει να είναι κεντρικός.

Μπροστά μας έχουμε τις επερχόμενες δημοτικές εκλογές και τη μάχη για να «σπάσει» έμπρακτα η απόπειρα φίμωσης της πολιτικής έκφρασης και εκπροσώπησης των τοπικών κινημάτων και η προσπάθεια άρσης της δυνατότητας διεμβολισμού του τοπικού συστήματος εξουσίας από τον λαϊκό παράγοντα, με την ενίσχυση και δημιουργία δημοτικών συνδυασμών από αγωνιστές και δυνάμεις που καθημερινά οικοδομούν κινηματικές αντιστάσεις στους αστικούς σχεδιασμούς. Πρέπει ακόμη να «σπάσει» το «εργαστήρι» προώθησης της καπιταλιστικής αναδιάρθρωσης των Περιφερειών με τη δυναμική παρουσία συνδυασμών της ριζοσπαστικής και αντικαπιταλιστικής αριστεράς σε όλη τη χώρα.